Relatório "A/HRC/45/7" - Uma análise gerada pela Gemini

Análise Exaustiva do Relatório 'A/HRC/45/7' do Conselho de Direitos Humanos da ONU: O Impacto Negativo das Medidas Coercivas Unilaterais, Suas Prioridades e Roteiro

Resumo Executivo

O relatório A/HRC/45/7, formalmente intitulado "Impacto negativo de medidas coercivas unilaterais: prioridades e roteiro", representa um documento seminal no debate internacional sobre a legitimidade e as consequências de sanções impostas por Estados fora do quadro do Conselho de Segurança da ONU. Este relatório, o primeiro submetido pela recém-nomeada Relatora Especial Alena Douhan, estabeleceu a agenda para seu mandato, focando nos desafios legais e conceituais, na natureza crescente da extraterritorialidade e, de forma crucial, no fenômeno do "excesso de conformidade" (overcompliance).

A análise apresentada por Douhan reafirma os desafios sistêmicos que as medidas coercivas unilaterais (MCUs) impõem ao direito internacional e aos direitos humanos, um impacto que foi acentuado pelo contexto da pandemia de COVID-19. O documento argumenta que a ambiguidade jurídica das sanções unilaterais, combinada com a cautela excessiva de atores privados, gera consequências humanitárias graves, como a restrição de acesso a bens essenciais.

O relatório provocou reações políticas polarizadas entre os Estados-membros da ONU. Enquanto potências que são frequentemente alvo de sanções ou críticas a elas, como a China e os países do BRICS, apoiaram a análise e a condenação das MCUs, a União Europeia contestou a legitimidade do próprio fórum para tal debate. O A/HRC/45/7, portanto, não é apenas um relatório técnico, mas um catalisador para um contínuo diálogo geopolítico. Suas prioridades, delineadas como um roteiro, moldaram o trabalho subsequente da Relatora Especial, levando a visitas a países e a relatórios temáticos que aprofundam a pesquisa sobre os impactos diretos das sanções e do overcompliance na vida das pessoas.

1. Introdução: Contextualização e Natureza do Relatório A/HRC/45/7

1.1. Identificação Formal e Conteúdo Central do Documento

O relatório A/HRC/45/7 é um documento oficial do Conselho de Direitos Humanos da Assembleia Geral da ONU e é formalmente conhecido como o "Relatório do Relator Especial sobre o impacto negativo das medidas coercivas unilaterais no gozo dos direitos humanos".¹ Publicado em 21 de julho de 2020, o documento marca a estreia da Relatora Especial Alena Douhan, que foi nomeada para este mandato.² Em seu conteúdo, a Relatora Especial discute os desafios e desenvolvimentos atuais na aplicação de sanções unilaterais, identifica as prioridades de sua pesquisa temática e cooperação, e apresenta um roteiro para suas atividades no âmbito do mandato.² A apresentação formal do relatório ocorreu durante a 45ª sessão do Conselho de Direitos Humanos, que se estendeu de 14 de setembro a 2 de outubro de 2020.⁴

1.2. A Distinção Crucial entre "Relatório" e "Resolução"

É fundamental, para uma análise precisa, diferenciar o relatório A/HRC/45/7 de outros documentos da ONU. No vasto sistema de documentação das Nações Unidas, a presença de números similares em diferentes contextos pode gerar confusão. O documento em questão, A/HRC/45/7, é um relatório de análise submetido por uma especialista independente.² Ele não deve ser confundido com a resolução A/HRC/RES/45/7, que, conforme evidenciado em fontes documentais, trata de um tema completamente distinto: o papel dos governos locais na promoção e proteção dos direitos humanos.⁷ A identificação correta do símbolo do documento, que denota a 45ª sessão do Conselho (HRC/45) e o número de série do relatório (/7), é o que distingue sua natureza única e seu propósito específico em relação a outros documentos ou dados estatísticos que possam conter a sequência numérica "45/7", como os percentuais de 45,7% encontrados em estudos sobre violência ou saúde.⁴

1.3. O Mandato da Relatora Especial e seu Contexto Histórico

O mandato da Relatora Especial sobre o impacto negativo das MCUs não é novo, mas se enraíza em uma série de resoluções anteriores do Conselho de Direitos Humanos (27/21 e 36/10) e da Assembleia Geral (74/154).¹ O relatório de Douhan, portanto, se insere em uma longa história de esforços da ONU para abordar as complexas questões levantadas pelas sanções unilaterais. Desde a Conferência Mundial sobre Direitos Humanos de 1993, a ONU tem consistentemente exortado os Estados a "se absterem de qualquer medida unilateral não conforme com o direito internacional e a Carta das Nações Unidas" que possa criar obstáculos ao comércio e impedir o pleno gozo dos direitos humanos.¹⁴ A atuação da Relatora Especial, como uma perita independente e não remunerada, é crucial para fornecer uma análise objetiva e não partidária sobre essas questões, preenchendo o vazio de dados e avaliação que a ONU tem historicamente buscado resolver.⁶

2. Análise Detalhada do Conteúdo Central do Relatório

2.1. O Quadro Jurídico e Conceitual das Medidas Coercivas Unilaterais (MCUs)

A análise da Relatora Especial Alena Douhan no relatório A/HRC/45/7 reafirma a ampla gama de desafios que as medidas coercivas unilaterais representam para as relações internacionais, a ordem jurídica, o Estado de Direito e todo o sistema de direitos humanos.² O documento critica a falta de clareza legal e a ausência de consenso entre os Estados sobre a terminologia e a noção de sanções que são introduzidas sem a autorização do Conselho de Segurança da ONU.² O relatório enfatiza que, à medida que o número de sanções aumenta, seus alvos, meios e mecanismos se expandem, tornando o seu estatuto jurídico ainda mais incerto sob a perspectiva do direito internacional.²

2.2. A Questão da Extraterritorialidade e seus Efeitos Multiplicadores

O relatório de Douhan expressa particular preocupação com o "caráter extraterritorial crescente" das MCUs, um fenômeno que eleva o número de violações de direitos humanos.² Essa aplicação extraterritorial da lei, que impacta o direito internacional humanitário e de direitos humanos, tem sido consistentemente considerada "inadmissível" pela ONU.² O documento argumenta que a aplicação de sanções secundárias e a imposição de penalidades civis e criminais a entidades em terceiros países para a violação de regimes de sanções não apenas expandem a influência da nação sancionadora, mas também resultam no fenômeno do overcompliance.¹²

2.3. O Fenômeno Crítico do "Excesso de Conformidade" (Overcompliance)

O relatório A/HRC/45/7 é notável por colocar o fenômeno do overcompliance em um lugar de destaque em sua agenda de trabalho. A Relatora Especial identificou essa prática como um dos principais problemas a serem abordados, pois ela gera um efeito multiplicador e muitas vezes mais pernicioso do que as sanções originais.¹²

2.3.1. Definição e Mecanismos

O overcompliance é definido como uma forma de "evitação excessiva de risco" por parte de atores privados, como instituições financeiras e empresas, que vão além dos requisitos explícitos das sanções para mitigar seus próprios riscos legais, regulatórios e de reputação.¹⁶ Isso pode se manifestar de várias formas, como o bloqueio completo de transações financeiras com um país sancionado, mesmo quando certas transações são permitidas por isenções humanitárias.¹⁶ Tais medidas, que não se justificam por riscos reais, podem se tornar um obstáculo para o desenvolvimento de negócios e criar uma falsa sensação de segurança.¹⁷

2.3.2. Os Impactos Negativos Diretos nos Direitos Humanos

O trabalho subsequente da Relatora Especial, que se baseou diretamente nas prioridades de seu relatório inicial, detalhou os graves impactos do overcompliance.¹⁵ A cautela excessiva de bancos e empresas pode impedir ou atrasar a compra e o envio de bens humanitários essenciais, como alimentos, medicamentos e equipamentos médicos, mesmo em situações de emergência.¹⁶ Essa dinâmica impede que organizações internacionais e ONGs transfiram fundos para pagar funcionários e realizar projetos em países sancionados.¹⁶ O overcompliance também tem um impacto direto nos indivíduos, impedindo-os de acessar suas contas bancárias, gerenciar suas finanças diárias e até mesmo participar de cooperação internacional em áreas como arte, ciência e esporte.¹⁶ A Relatora Especial identificou que essa situação pode forçar indivíduos a buscarem métodos financeiros alternativos e opacos, fomentando a economia subterrânea e o crime.¹⁶

2.3.3. Estudo de Casos Evidenciados

A urgência do relatório foi acentuada pelo contexto da pandemia de COVID-19. Pouco depois de assumir seu mandato, Alena Douhan fez um apelo público aos governos para que suspendessem as sanções que obstruíam as respostas humanitárias à pandemia.² Ela enviou apelos urgentes ao governo dos Estados Unidos para suspender as sanções a Cuba, que, segundo a análise, estavam obstruindo a resposta do sistema de saúde do país.² Posteriormente, em linha com o roteiro delineado no A/HRC/45/7, a Relatora Especial realizou uma visita à Venezuela, onde seu relatório final reiterou o efeito "devastador" das sanções unilaterais. O documento destacou que a escassez de recursos e a "renúncia de sócios estrangeiros" devido ao overcompliance resultaram na impossibilidade de comprar equipamentos e insumos essenciais para serviços públicos básicos, como eletricidade, água e transporte.¹⁸

3. As Recomendações e o Roteiro para o Mandato da Relatora Especial

3.1. Recomendações Prioritárias e Estratégia de Mandato

O relatório A/HRC/45/7 não foi concebido como um documento de conclusões definitivas, mas como um roteiro e uma visão para o trabalho futuro da Relatora Especial.² O documento apresentou uma estratégia clara para o mandato, com prioridades que incluíam o aprofundamento da análise de lacunas terminológicas e conceituais, a insuficiência de cooperação entre entidades internacionais e a expansão da extraterritorialidade e do overcompliance.² A Relatora Especial se propôs a construir sobre o trabalho de seu predecessor para proteger e promover os direitos humanos das pessoas afetadas por MCUs.²

3.2. O Apelo Humanitário no Contexto da Pandemia de COVID-19

Um dos primeiros e mais notáveis atos da Relatora Especial, conforme detalhado no relatório, foi seu apelo humanitário urgente no contexto da pandemia. Em 3 de abril de 2020, ela exortou os governos a suspenderem todas as sanções unilaterais que obstruíam as respostas humanitárias dos países sancionados.² A Relatora expressou sua "profunda preocupação" com a ausência de referências à suspensão de sanções em uma declaração do Presidente do Conselho de Direitos Humanos sobre as implicações da COVID-19, argumentando que tal omissão minava a capacidade dos Estados de proteger os direitos de sua população.²

4. Reações, Diálogo e Polarização Política

4.1. Análise da Reação dos Estados-Membros da ONU

A apresentação do relatório A/HRC/45/7 na 45ª sessão do HRC foi seguida por um "diálogo interativo" com representantes de vários Estados.¹⁹ A reação ao trabalho da Relatora Especial demonstra uma profunda polarização geopolítica em relação ao uso de sanções unilaterais. Países como a China e a Rússia, assim como o bloco BRICS, têm consistentemente condenado as medidas coercivas unilaterais como "contrárias ao direito internacional" e uma "grave violação dos direitos humanos", defendendo a legitimidade apenas das sanções autorizadas pelo Conselho de Segurança da ONU, onde possuem poder de veto.²¹

Em contrapartida, a União Europeia, embora não tenha sido detalhada sua reação a este relatório específico nos materiais consultados, tem defendido em fóruns subsequentes uma posição divergente. A UE argumenta que o Conselho de Direitos Humanos "não é o fórum apropriado para abordar a questão das sanções autônomas".²⁴ A UE sustenta que suas sanções são um "instrumento de política externa e de segurança", não são "punitivas" por natureza e são "totalmente conformes ao direito internacional".²⁴ Essa divergência não é apenas técnica, mas revela uma disputa fundamental sobre a jurisdição e a legitimidade das sanções unilaterais.

4.2. O Papel da Sociedade Civil e Acadêmica

A elaboração do relatório de Douhan foi enriquecida por contribuições da sociedade civil, organizações não-governamentais (ONGs) e acadêmicos.¹² O engajamento com esses atores foi uma prioridade para a Relatora Especial, que posteriormente organizou consultas de especialistas com ONGs para discutir questões como o overcompliance e o fornecimento de ajuda humanitária.⁵ Esse processo demonstra a importância do trabalho colaborativo na coleta de evidências e na validação das conclusões sobre o impacto das sanções nos direitos humanos.

5. O Legado e o Acompanhamento do Relatório A/HRC/45/7

O relatório A/HRC/45/7 estabeleceu um legado duradouro ao transformar a abordagem da Relatora Especial e do próprio Conselho de Direitos Humanos sobre as MCUs. O documento inaugural foi o ponto de partida para uma série de trabalhos de pesquisa e engajamento que solidificaram o tema como uma questão central de direitos humanos na ONU.

5.1. A Continuidade Temática em Relatórios Subsequentes

Conforme seu roteiro inicial, a Relatora Especial produziu uma série de relatórios subsequentes que aprofundaram os temas delineados no A/HRC/45/7.³ Por exemplo, relatórios posteriores, como o A/HRC/57/55, concentraram-se em "opções e mecanismos para o monitoramento e avaliação" do impacto das sanções e do overcompliance.¹⁵

5.2. Aprofundamento da Pesquisa com Visitas a Países e Casos Específicos

Para além da pesquisa temática, a Relatora Especial seguiu a sua estratégia de realizar visitas a países. Sua visita à Venezuela resultou em um relatório final que destacou o efeito "devastador" das sanções nos direitos humanos, em particular no acesso a bens e serviços essenciais.¹⁸ De forma similar, sua visita à China examinou o impacto das sanções unilaterais e do overcompliance, concluindo que elas resultam em "disrupções econômicas com implicações socioeconômicas mais amplas" e um impacto adverso nos direitos humanos.²⁶

5.3. Engajamento com a Comunidade Internacional

O trabalho da Relatora Especial não se limitou à elaboração de relatórios. Ela tem participado ativamente em briefings, reuniões e consultas com representantes de Estados, ONGs, acadêmicos e agências da ONU, como o Programa Alimentar Mundial e a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura.⁵ Além disso, como parte da implementação de seu roteiro, ela iniciou a criação da "Plataforma de Pesquisa de Sanções", uma ferramenta online destinada a coletar materiais de pesquisa sobre o impacto das sanções nos direitos humanos, demonstrando a concretização de sua agenda inicial.¹⁵

A tabela a seguir apresenta a evolução do mandato da Relatora Especial a partir de seu relatório inaugural:

Símbolo do Documento	Sessão da ONU	Data de Publicação	Foco Principal
A/HRC/45/7	45ª Sessão do HRC	21 de julho de 2020	Prioridades e Roteiro do Mandato; Introdução do overcompliance
A/HRC/57/55	57ª Sessão do HRC	Não informado	Monitoramento e Avaliação do Impacto das Sanções e do Overcompliance
A/HRC/57/55/Add.1	57ª Sessão do HRC	Não informado	Relatório de Visita à China
Relatório Final sobre Venezuela	48ª Sessão do HRC	15 de setembro de 2021	Impacto "devastador" das sanções no país

6. Conclusões e Considerações Finais

O Relatório "A/HRC/45/7" é um documento de importância crucial. Ele não apenas formalizou o início do mandato da Relatora Especial Alena Douhan, mas também reorientou o debate sobre medidas coercivas unilaterais no âmbito da ONU. Ao focar em aspectos negligenciados, como os efeitos não intencionais e extraterritoriais das sanções e, em particular, o fenômeno do overcompliance, o relatório elevou a discussão de uma questão puramente política e econômica para uma de direitos humanos e implicações humanitárias diretas.

O documento foi mais do que uma simples denúncia; foi um plano de ação estratégico que a Relatora Especial seguiu metodicamente. A sua abordagem resultou em um corpo de trabalho substancial que continua a moldar o debate internacional, com visitas a países e relatórios temáticos que fornecem evidências concretas dos impactos das sanções.

O principal desafio pendente, conforme o próprio relatório aponta, é a persistente falta de consenso e solidariedade entre os Estados-membros.² O debate em torno das sanções permanece profundamente polarizado, com nações que as impõem contestando a jurisdição do Conselho de Direitos Humanos para a discussão, e nações-alvo que as veem como violações do direito internacional.²¹ A importância do A/HRC/45/7 reside em sua capacidade de continuar a pressionar por um quadro jurídico mais claro e um consenso internacional para garantir que os direitos humanos sejam sempre a consideração primordial na aplicação de qualquer forma de medida coerciva.